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建议全文:
《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但未明确何为一户。法律规定宅基地的取得以户为单位，但并没有一部法律或政策性文件明确阐述了户的内涵。实际工作中，对“一户”有两种解释，一种认为“一户”是指在同一户口簿上的人员，另一种认为“一户”是指居住生活在一起的人们。由于法律法规没有对“一户”的概念进行界定，执行“一户一宅”规定时，标准不一、弹性大，为少数农民套取宅基地提供了便利，不便于建房审批管理。尤其是汤口、太平湖等旅游重点乡镇，宅基地上房屋大多为旅游接待，在“一户”审批把关上矛盾格外突出。一户一宅的“户”无明确界定，则存在以下问题：
1、导致了合法形式下的不公平不公正。《黄山区宅基地管理办法》规定，农村村民一户只能有一处宅基地。农村村民建房（扩建、改建）宅基地面积审批标准为：㈠城市规划区及建制镇内四人以下每户不得超过90平方米；五人以上每户不得超过110平方米；㈡城市规划区及建制镇外的，利用荒山、荒地、空闲地建房，每户不得超过300平方米，占用农用地建房每户不得超过160平方米；集中兴建农民新村或拆迁安置点的，每户宅基地不超过120平方米。因宅基地审批面积是以户为单位计算，“户”没有明确规定，大户可以分若干个小户，个人享受的宅基地面积不一样。
2、建房审批难度大。区内各乡镇大多按村规民约去约定户的概念。各乡镇间甚至同个镇内不同村的村规民约都可能不一样，造成审批难度大。而且村规民约只是村民自治的自我约定，它对“一户”的约束事项无法律依据、很容易在诉讼时败诉。由于各乡镇对于“一户”执行标准不一样，建房户间极易攀比对比，直接导致乡镇政府与建房户之间产生难以调和的矛盾。
3、不利于土地集约利用及美丽乡村建设。因没有明确“一户”的概念，我镇已出现多起夫妻假离婚分户、独生子女与父母分户，通过这种手段保留应拆旧建新的旧房或期望另外审批一处宅基地。老村庄内的旧房拆不了，村内房屋密度得不到缓解，环境无法提升。而且，老房拆不了，新建又在增加，造成了建设用地在不断扩大、农用地大量减少。
目前，外省不少地方已就一户一宅的“户”作出了规范要求，如长沙市《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》就明确规定了分户原则。我镇已于2016年8月份通过村规民约出台了本镇各村居的《关于统一规范本村居农村宅基地申请管理的决定》，但这种规定不是人大立法，故其效力发挥值得商榷。
综上分析，建议区国土部门通过省国土厅请示省人大法制工委明确“一户”的概念，或区人大呼吁市人大立法出台相关政策，便于农房审批时有法可依。
附：汤口镇各村居《关于统一规范本村居农村宅基地申请管理的决定》
关于统一规范本村居农村宅基地申请管理的决定
（经 年 月 日村民代表大会讨论通过）
为统一规范本村（居）农村宅基地申请的源头管理，从严把好审批关，根据《关于加强农村宅基地管理工作的通知》 （皖国土资〔2016〕4号）精神，结合外地经验，现就本村（居）“一户一宅”相关认定事项决定如下。 一、宅基地。宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施（包括庭院、厨房、厕所、禽畜舍等）的集体建设用地。“一户一宅”是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。
二、户。本处所指的“户”，仅为农村宅基地申请而用，不同于公安机关户籍管理所称的“户”。农村村民“一户一宅”的“户”，是指汤口镇行政区域内农村家庭的本村（居）常住户。
考虑到集体户口的挂靠、村改居后居民户口难以迁移、本村村民与外村村民或城镇居民间房屋的违规及非法转让，根据本村居实际情况，对部分特殊群体“户”做出如后的专门规定： 。
三、“一户一宅”的认定及分户标准。
1、夫妻离婚三年以上且离婚后并不共同生活在一起，可以认定分户、申请宅基地。但离婚时在本村居有两处及两处以上的房屋，无论离婚时间是否超过三年，未分到房屋的一方不得认定为分户，不可以申请宅基地。
2、夫妻离婚后一方又另行结婚的，无房的一方可以认定分户、申请宅基地。
3、外嫁女不能与父母分户、申请宅基地。
4、只有一个子女的，父母子女不得分户、申请宅基地。
5、有两个子女但只一个儿子的，或一子多女的，父母子女不得分户、申请宅基地。
6、有两个及两个以上儿子的，其中一子应随父母或随父或随母居住，不得分户、申请宅基地。其他儿子年满22周岁后，因结婚确需建房的，可分户、申请宅基地。
7、有两个儿子，其中一儿子已纳入国家公务员或国有企事业单位编制管理。该位被纳入公务员或国有企事业单位编制管理的儿子在未继承父母房产前，另一儿子不得另外申请宅基地。
8、有两个及两个以上女儿的，父母女儿不得分户、申请宅基地。但其中一女已招亲，女婿属农村户籍且原籍或原居住地无房、现户口已迁入本村，四代同堂且只有一处房屋的，招亲女可分户、申请宅基地。入赘女婿虽属农村户籍，但已纳入国家公务员及国有企事业单位编制管理、享受了房改房、集资建房、经济适用房等国家住房优惠政策的，不得申请宅基地。
9、四代同堂只有一处房屋且第四代为独子或一子多女的，该第四代独子或儿子年满22周岁后，因结婚确需建房的，可分户、申请宅基地。
10、夫妻一方为城镇居民，已享受国家相关住房优惠政策（含房改房、集资建房、经济适用房）的，不得分户、申请宅基地。
11、子女全为非农户口（不含经济性农转非），且未纳入国家公务员及国有企事业单位编制管理，其父母年龄已60周岁以上的，可有一子女将户口迁回本村申请宅基地。
12、农民将住宅出卖、出租后再申请宅基地的，不予批准。
13、因房产继承等合法原因形成的“一户多宅”，继承的房屋不得翻建，也不得以本户的名义申请宅基地。
14、六十及六十周岁以上者，不得单独申请宅基地。
15、农村五保户家庭已享受国家优抚政策，不得申请宅基地。
上述十五条认定及分户标准，经本次村（居）民代表大会讨论通过后即可执行。
四、申请宅基地时的分户认定，要严格实行申请、审核、公示制度。
五、本办法未规定的其他特殊情形，应报汤口镇政府协同相关部门提出意见后，再提交村民代表大会按“一事一议”讨论决定。
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